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       1辭舊
 
　　一日之內(nèi)，財(cái)政部就廢止了11部PPP文件。11月16日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于廢止政府和社會(huì)資本合作 (PPP) 有關(guān)文件的通知》(財(cái)金〔2023〕98 號(hào))，決定廢止11部PPP有關(guān)文件。這11部PPP有關(guān)文件分別是：
 
　　1.《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金〔2015〕57號(hào))
 
　　2.《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》(財(cái)金〔2015〕166號(hào))
 
　　3.《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法>的通知》(財(cái)金〔2016〕144號(hào))
 
　　4.《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作(PPP) 咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)管理暫行辦法>的通知》(財(cái)金〔2017〕8號(hào))
 
　　5.《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作 (PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))
 
　　6.《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作 (PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(財(cái)金〔2018〕54號(hào))
 
　　7.《財(cái)政部辦公廳關(guān)于梳理PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》(財(cái)辦金〔2019〕40號(hào))
 
　　8.《財(cái)政部辦公廳關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合同示范文本的通知》(財(cái)辦金〔2020〕10號(hào))
 
　　9.《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)PPP示范項(xiàng)目跟蹤管理的通知》(財(cái)金〔2020〕7號(hào))
 
　　10.《財(cái)政部關(guān)于修訂發(fā)布<政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理辦法>的通知》(財(cái)金〔2021〕110號(hào))
 
　　11.《財(cái)政部辦公廳關(guān)于開(kāi)展全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目信息質(zhì)量提升專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的通知》(財(cái)辦金〔2022〕45號(hào))
 
　　為什么要廢止這些文件？主要是為了落實(shí)PPP新機(jī)制相關(guān)工作要求。大家知道，11月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，建立了PPP新機(jī)制。PPP新機(jī)制，其中一個(gè)要點(diǎn)就是明確了管理責(zé)任分工。此前，PPP模式一直由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部?jī)刹块T(mén)牽頭，而新機(jī)制則明確“由國(guó)家發(fā)改委牽頭做好特許經(jīng)營(yíng)模式的推進(jìn)工作”。
 
　　一位PPP資深專(zhuān)家在接受媒體采訪時(shí)也表示，財(cái)政部廢止相關(guān)PPP文件后，PPP新機(jī)制相關(guān)政策更加明確，而大家也有所預(yù)期，基本沒(méi)有太大影響。事實(shí)上，今年以來(lái)，關(guān)于PPP新政的信號(hào)就一直不絕于耳。2月份，全國(guó)PPP項(xiàng)目核查，財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫(kù)停更，導(dǎo)致存量項(xiàng)目無(wú)法更新，新項(xiàng)目不能審批，需要融資的項(xiàng)目停滯，PPP幾近停擺。2023年初，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站發(fā)布《系統(tǒng)公告》：近期陸續(xù)收到咨詢(xún)?nèi)珖?guó)PPP綜合信息平臺(tái)開(kāi)放時(shí)間的郵件和電話，目前系統(tǒng)仍在持續(xù)升級(jí)改造中，查詢(xún)功能和登錄入口暫不開(kāi)放，敬請(qǐng)理解。到了10月，PPP存量項(xiàng)目處理意見(jiàn)發(fā)布，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)也被廢止了。10月5日，國(guó)務(wù)院非公開(kāi)轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目分類(lèi)處理的意見(jiàn)》，根據(jù)存量項(xiàng)目處理意見(jiàn)，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)被廢止。
 
　　文件內(nèi)容顯示，財(cái)政部門(mén)將不再負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，不再執(zhí)行每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出10%的規(guī)定，包括10號(hào)文等相關(guān)的政策法規(guī)將根據(jù)新機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)一清理重新規(guī)范，目前的存量項(xiàng)目將進(jìn)行分類(lèi)處置。
 
　　財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫(kù)停更和廢止，11部PPP有關(guān)文件也被廢止，這些都釋放出一個(gè)信號(hào)——實(shí)行了9年多的財(cái)政部、發(fā)改委雙頭體系已經(jīng)終結(jié)，兩大機(jī)構(gòu)之爭(zhēng)最終以發(fā)改委勝出落幕，原有的由財(cái)政部頒布的部分PPP政策即將退出歷史舞臺(tái)。
 
　　2迎新
 
　　一大堆PPP舊政策退出歷史舞臺(tái)的同時(shí)，PPP新機(jī)制也來(lái)了。
 
　　11月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知(國(guó)辦函〔2023〕115號(hào))，對(duì)PPP工作的下一步規(guī)范提出明確指導(dǎo)意見(jiàn)(相關(guān)鏈接：PPP新機(jī)制發(fā)布，垃圾固廢項(xiàng)目應(yīng)由民企獨(dú)資或控股！)�！吨笇�(dǎo)意見(jiàn)》的最大亮點(diǎn)，就是針對(duì)前一階段PPP工作暴露出來(lái)的問(wèn)題給出了新的“藥方”。例如，針對(duì)地方政府隱性債務(wù)高企的現(xiàn)象，《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，要聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，不能因?yàn)椴捎肞PP模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。
 
　　而針對(duì)PPP實(shí)施過(guò)程中走樣，參與主體由民企逐漸演變?yōu)閲?guó)企、央企為主的現(xiàn)象，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也規(guī)定，要堅(jiān)持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。像是垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目這樣市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；而像污水處理、污水管網(wǎng)這樣公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上也不低于35%。
 
　　11月10日，國(guó)家發(fā)改委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)同志就《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》答記者問(wèn)。其中透露，發(fā)改委正在抓緊制定特許經(jīng)營(yíng)配套文件，營(yíng)造良好制度環(huán)境，牽頭做好特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作。
 
　　很快，這個(gè)“特許經(jīng)營(yíng)配套文件”就來(lái)了。11月28日，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(修訂征求意見(jiàn)稿)》(下稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)，在12月28日前向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。
 
　　之所以制定這份《征求意見(jiàn)稿》，很大程度上是為了配套前段時(shí)間發(fā)布的PPP新機(jī)制。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施。因此，這份《征求意見(jiàn)稿》也與前段時(shí)間發(fā)布的PPP新機(jī)制步調(diào)一致，同樣強(qiáng)調(diào)了“使用者付費(fèi)”和“調(diào)動(dòng)民間投資積極性”。例如，《征求意見(jiàn)稿》第一章“總則”中規(guī)定：
 
　　基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入具備覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本并獲取一定投資回報(bào)的條件，不因采取特許經(jīng)營(yíng)而額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。
 
　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《征求意見(jiàn)稿》的發(fā)布，意味著PPP新機(jī)制正在逐漸完善。這套由發(fā)改委牽頭的，以特許經(jīng)營(yíng)模式為主的PPP新機(jī)制，正在逐步建立起來(lái)。
 
　　3“中國(guó)式PPP”紅與黑
 
　　PPP辭舊迎新，從根本上說(shuō)，還是因?yàn)檫^(guò)去一段時(shí)間的PPP出了很多問(wèn)題。
 
　　PPP，是“Public-Private-Partnership”的縮寫(xiě)，意為公私合作伙伴關(guān)系。從2013年起，中國(guó)開(kāi)始大力推動(dòng)PPP模式的發(fā)展。2014年9月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求充分認(rèn)識(shí)推廣運(yùn)用PPP模式的重要意義，積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作。同年12月，財(cái)政部成立了PPP中心，并于當(dāng)年11月確定了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目。彼時(shí)，剛剛興起的PPP大潮恰好遇上“水十條”發(fā)布的風(fēng)口，給環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了一波福利。一時(shí)間，水環(huán)境項(xiàng)目遍地開(kāi)花，環(huán)保企業(yè)跑馬圈地，忙得不亦樂(lè)乎。
 
　　但福兮禍之所倚，禍兮福之所伏。PPP大干快上，很快就造成了諸多亂象，并由此導(dǎo)致了2017年11月“92號(hào)文”的發(fā)布，PPP清庫(kù)，眾多項(xiàng)目叫停，PPP由此轉(zhuǎn)入了低潮期。PPP清庫(kù)，還和隨后的資管新規(guī)一起，成為了環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)生“暴雷潮”的導(dǎo)火索，導(dǎo)致很多民營(yíng)環(huán)保企業(yè)深陷困境，有的直到現(xiàn)在也沒(méi)有完全走出來(lái)。
 
　　正是由于這段時(shí)間的PPP出現(xiàn)很多問(wèn)題和走樣，很大程度上已經(jīng)跟國(guó)外不一樣了，所以它也被叫做“中國(guó)式PPP”。“中國(guó)式PPP”到底出了什么問(wèn)題？2018年底，在全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)舉辦的“2018中國(guó)環(huán)境上市公司峰會(huì)”上，環(huán)保行業(yè)內(nèi)曾經(jīng)有過(guò)一次深刻的探討。
 
　　作為外企，蘇伊士敏感地發(fā)現(xiàn)，“中國(guó)式PPP”和國(guó)外的PPP有很大不同。蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華表示，“2013年，當(dāng)發(fā)改委、財(cái)政部?jī)纱蟛课�力推PPP之時(shí)，我們的老外非常興奮，他們覺(jué)得這是自己的強(qiáng)項(xiàng)，因此都‘摩拳擦掌’地準(zhǔn)備大干一場(chǎng)。不過(guò)，在參與了兩個(gè)PPP項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)之后，老外突然發(fā)現(xiàn)有些不對(duì)勁，因?yàn)榕c他們所想象的PPP有很大不同。”
 
　　因?yàn)椤爸袊?guó)式PPP”回報(bào)低、風(fēng)險(xiǎn)大、缺乏專(zhuān)業(yè)性和合作伙伴關(guān)系，與國(guó)外所稱(chēng)的PPP有很大不同，所以這一輪PPP蘇伊士基本沒(méi)有參與。不過(guò)，大岳咨詢(xún)董事長(zhǎng)金永祥則認(rèn)為，國(guó)外的情況跟我們不一樣，所以不能“就項(xiàng)目論項(xiàng)目”，還要跳出項(xiàng)目看PPP模式對(duì)中國(guó)的發(fā)展有何貢獻(xiàn)。在他看來(lái)，PPP模式讓環(huán)保企業(yè)收獲了大量新項(xiàng)目，推動(dòng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決了中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，同時(shí)還讓地方政府的決策更加科學(xué)，提高了財(cái)政透明度。應(yīng)該說(shuō)，PPP模式既不應(yīng)該被“妖魔化”，也不應(yīng)該被“神化”。環(huán)保產(chǎn)業(yè)之所以暴雷，也不完全是PPP的原因，這里面也有環(huán)保企業(yè)自身風(fēng)險(xiǎn)把控不慎的因素。
 
　　但不管怎么說(shuō)，現(xiàn)實(shí)就是PPP模式隨著環(huán)保產(chǎn)業(yè)的遇挫也逐漸進(jìn)入低潮期，直到現(xiàn)在也沒(méi)有重新回到當(dāng)年的巔峰。
 
　　進(jìn)入2023年，PPP行業(yè)全面陷入停滯狀態(tài)，財(cái)政部PPP中心官方網(wǎng)站也不再更新。時(shí)至今日，PPP舊文件廢止，新機(jī)制發(fā)布，中國(guó)的PPP終于掀開(kāi)新的篇章。
 
　　希望未來(lái)，中國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)也能像PPP一樣，早日告別舊的低潮，迎來(lái)新的機(jī)遇，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。